宅基地制度改革的 “四个禁止”与“三权分置”

9月1日，国务院新修订的《土地管理法实施条例》（下称《条例》）将正式施行。这是《条例》自1998年全面修订后的第二次全面修订，其上位法《土地管理法》最新修订于2019年，施行于2020年1月1日。

不论是法律，还是条例，都是在全面总结上一轮“三块地”改革试点经验基础之上进行的修改。“三块地”改革指的是，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。作为《土地管理法》的重要细化方案和操作指南，《条例》更为外界所关注。

受外界关注的背后，还在于将近一年前，也就是2020年10月，全国104个县（市、区）和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。这是继2015年农村“三块地”改革试点后，中央启动的新一轮农村土地制度改革。

司法部、自然资源部负责人在解读《条例》时指出，在《土地管理法》确定的制度框架下，聚焦土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等重点问题，进一步细化相关制度措施，强化对耕地的保护，针对耕地“非农化”“非粮化”以及“合村并居”中违背农民意愿等突出问题，进一步明确制度边界，强化法律责任，确保《土地管理法》得到全面贯彻实施。

细化土地征收程序

在未修订之前，《条例》将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的重点。然而，由于对农用地之间的转化缺乏制度性的约束，实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在，严重影响到国家粮食安全。

出于对粮食安全的高度重视，《条例》强化了对耕地，特别是永久基本农田的管理和保护。

为此，《条例》规定，国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线。严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品(000061,股吧)生产。

为了确保良田粮用，切实避免菜篮子与米袋子争地，2021年3月，自然资源部充分运用卫星遥感影像等信息技术手段，结合实地巡查等方式，动态监测耕地和永久基本农田实变为林地、园地、草地等其他类型农用地及农业设施建设用地情况。与农业农村部每半年开展一次全国种粮情况监测评价相结合，协同处置好耕地“非粮化”“非食物化”等问题。

在过去，土地征收引发过较大的社会冲突。如何维护被征地农民合法权益，修订后的《条例》自然会引发外界关注。

遵循《土地管理法》的基本思路，《条例》对“保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”这一由《土地管理法》首次明确的基本原则，以及“确定以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法补偿村民”等内容进行了细化。

首辅智库学术委员会副主任委员陈林对第一财经记者表示，不论是法律，还是条例，对于土地征收补偿的制度设计更为科学合理，有利于保护农民的利益。土地产值只是制定区片综合地价的考虑因素之一，土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素也要纳入考虑。在实际过程中，达成的补偿水平也与农民的谈判地位有关。

比如，在一些地方，特别是东部沿海地区，出现所谓的“返回地”或“返还用地”，指政府依法征收农民集体土地后，按征收土地面积的一定比例返给农村集体经济组织的国有土地。这些“返回地”多数处于城乡接合部，经济价值和增值空间很大，其带来的收益往往比土地补偿费和安置补助费（也叫“综合地价”）还要大。

浙江科技学院经济与管理学院教授叶俊焘告诉第一财经，从社会治理的角度，地方政府应该在提供征地补偿、社会保障费用之外，还要考虑被征地农民的职业技能，是否能够适应非农化、城镇化。“这是在底线基础上，对未来发展的前瞻性创新。”

“四个禁止”与“三权分置”

在宅基地管理中，《条例》鲜明提出“四个禁止”：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

对于宅基地制度改革,中央多次提到，要保持足够的历史耐心。2021年中央一号文件提出“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”。“四个禁止”可以理解为“稳慎推进”的具体注脚。

陈林认为，宅基地是热点问题、敏感问题。一方面利益很大，闲置也多；另一方面，确实是有一些人打农民的歪主意。“四个禁止”划了底线，但也没有关闭宅基地改革的大门，这方面需要审慎推进。

对于“四个禁止”，叶俊焘认为，这肯定不是空穴来风，可能是中央在前期试点过程中看到相关问题，才有如此严厉的态度。他认为，要从深度城镇化和乡村振兴协同推进的战略高度来看待。尤其是第三个禁止，是防止城镇化进程中由于结构性失衡而出现系统性风险，同时也是为了夯实粮食安全的根基。

在此基础上，才是探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的有效实现形式。

之所以宅基地制度改革复杂，缘于其制度设计。宅基地制度起源于计划经济时期，主要特征是“集体所有、成员使用，无偿分配、长期占有”。宅基地集体成员无偿取得和长期使用的制度设计初衷是保障农民的基本居住，承载的是社会保障功能，集体成员身份是宅基地保障功能的实现基础，正是这种身份性赋予了宅基地的社会福利性质，天然地排斥市场交易。

然而，在现实中，从农民角度看，宅基地不仅发挥了居住保障功能，也是其重要的财产。随着经济社会发展和城镇化进程快速推进，城乡人口和资源要素流动加速，农民宅基地的财产价值逐步显化，经济功能逐步提升。

农业农村部农村经济研究中心改革试验研究室副主任刘俊杰对第一财经记者表示，宅基地制度改革的焦点是如何统筹好体现国家意志的宅基地保障功能和维护好农民权益的财产功能，在保障农民基本居住权利的前提下，解决宅基地闲置浪费与农民财产权益缺失等问题。

他认为，宅基地“三权分置”改革的逻辑起点是，通过完善集体所有权体现保障社会公平的意志，保障农户资格权实现户有所居，适度放活使用权实现资源优化配置和农户财产权利。

对于宅基地的“三权分置”，中央要求“落实集体所有权、保障农户资格权、适度放活使用权”。刘俊杰称，宅基地“三权分置”改革后，现有宅基地“两权分离”格局下农民的宅基地使用权将由农户资格权来承载，实现宅基地的居住保障功能。

对于宅基地农户资格权权能属性，他认为，农户资格权不是一种全新的权利，而是对集体所有制下成员身份性权利的一种技术性处理。实践中，由于各地实际情况差异较大，应结合农村集体产权制度改革开展资格权认定，重点探索资格权的认定办法、行使条件和实现方式，以及资格权放弃、丧失与重新获取等特殊情形的实现路径。

“适度放活”使用权是宅基地“三权分置”改革的重点。刘俊杰解释称，放活后的使用权承载了优化资源配置和保障农民财产权利的功能，其价值需要通过流转交易才能实现；而“适度”的表述也为宅基地使用权放活范围划了底线。下一步的改革路径，应该是在坚守底线的基础上，在两个方向上发力。一是健全农村产权流转交易市场建设，探索放活宅基地使用权多种路径，为宅基地使用权流转增加出口，优化资源配置效率，实现农民宅基地财产权益。二是结合宅基地有偿使用、自愿有偿退出等改革事项，打通宅基地与集体建设用地转换通道，完善盘活闲置宅基地和农房的政策体系，赋予利用主体完整的权能。